OECD의ODA논의와한국의교육ODA정책개발(정봉근.hwp국제기구의 교육ODA현황과 정책과제 :
OECD의 ODA논의와 한국교육ODA를 중심으로
2008.12
국제기구의 교육ODA현황과 정책과제 :
OECD의 ODA논의와 한국교육ODA를 중심으로
연구 책임자 : 주OECD대표부 정봉근
공동 연구자 : 교육과학기술부 홍민식
2008.12
목차
I. 서론
II. OECD와 ODA
1. 원조효과성(Aid Effectiveness) 논의
2. OECD의 ODA 업무체제
III. OECD의 비회원국 관계
1. 글로벌 관계(Global Relations)
2. 관계강화사업(Enhanced Engagement)
IV. OECD의 교육정책논의 동향과 Global Relations
1. OECD 교육부문 조직
2. OECD 교육사업 동향
3. 각 교육사업의 Global Relations 및 비회원국 협력현황
V. OECD ODA 논의와 한국교 육ODA 정책의 과제
1. OECD 교육사업과 한국교육ODA의 연계 모색
2. 원조효과성 제고와 한국교육 ODA의 과제
VI. 맺는 말
참고문헌
I. 서론
최근 우리나라의 ODA에 대한 정책적 관심이 고조되고 있다. 이러한 관심들이 반영된 결과 2007년 국무총리실 주관으로 그간 우리나라가 수행해온 대외원조의 실태와 문제점을 규모, 행정체제, 내용 등에서 다각적으로 분석하고 개선계획을 수립하였다. 또한 정부는 1996년 OECD 가입당시 유보하였던 개발원조위원회(Development Assistance Committee, DAC)에도 2010년 가입할 것을 발표하고 선진국으로서 원조공여국이 충족시켜야할 조건 정비를 추진하고 있다. 한편으로는 이러한 한국ODA 전체적 차원에서의 동향에 맞추어 교육부문에서의 대외원조, 즉 교육ODA에 대한 논의도 활성화되고 있다.
세계은행, 유네스코 등을 중심으로 한 국제개발공동체는 우리나라가 이룩한 초중등, 고등 및 정보화 등 교육개발의 양적, 질적 성장과정과 성과에 대해 지대한 관심을 가지고 있다. 이들 국제개발공동체는 개도국의 발전에 있어서 교육과 인적자원의 중요성에 대한 인식을 공유하고 있기 때문이다. 이러한 국제적 관심에 호응하여 그동안 국내의 민관 연구 및 연수기관, 원조NGO 등에서 교육훈련개발을 중심으로 여러 형태의 교류와 지원을 수행하여왔다. 그러나 이러한 교육부문의 활동과 사업들을 우리나라의 전체적 ODA 발전계획의 방향과 내용에 부합되도록 체계화하기 위한 노력도 요구되는 상황이다.
국제사회에서 개도국의 발전에 대한 지원은 다양한 주체와 방식, 내용으로 이루어지고 있다. 원조공여국이나 국제기구들은 나름대로 원조의 효율성과 효과성을 위해 자체분석과 평가를 수행하여왔다. 그러나 최근 정부기구가 수행하는 원조의 효율성과 효과성에 대한 분석은 OECD를 통해서 집대성되고 있다. OECD가 분석하고 체계화한 ODA에 대한 이해와 실천은 각국 정부의 원조정책 수립과 집행에 있어서 중요한 지침으로 등장하였다. 그러므로 전체 ODA 논의 구도 속에서 교육ODA가 차지하는 위치와 의미를 이해하고 교육부문 ODA의 컨텐츠 개발에 앞서 교육ODA를 효율적, 효과적으로 추진하는 방법론과 제도적 기반을 갖추기 위해서는 먼저 OECD의 ODA 논의를 살펴볼 필요가 있다.
OECD는 민주주의와 시장경제의 원칙과 가치에 대한 실천적 존중을 입증하고 기존의 회원국들로부터 동류(likemindedness)임을 인정받아야 가입할 수 있는 국제기구이다. OECD는 회원으로 가입한 선진국을 중심으로 경제협력과 발전을 위한 비교통계, 우수사례 등 정책 자료와 기준 제시, 동료검토(peer review) 및 정책 권고를 수행하는 정책논의 중심의 국제기구이기도 하다.
OECD는 회원국에 대한 정책 서비스를 목적으로 하므로 비회원국인 개도국들의 문제는 OECD 기능의 핵심이 아니다. 그러나 한편 선진국들은 원조공여국(donor country)으로서 자신들이 제공하는 자원으로 개도국에서 이루어지는 제반 원조(aid)의 성패, 즉 경제적 시각에서의 효율적 집행과 효과 여부에 대해 일찍부터 관심을 가져왔다. 개도국 원조문제는 OECD가 개도국 문제에 대해서 논의하게 되는 연결고리 역할을 하고 있다. 이러한 배경에서 1960년 OECD의 출범과 거의 동시에 DAG(Development Assistance Group)을 구성하여 원조의 효과성 문제를 중심으로 한 논의를 지속하여왔으며 DAG가 확대 강화되어 현재는 2008년 25개 회원국(우리나라는 2010년 가입예정)으로 구성된 개발원조위원회(DAC: Development Assistance Committee)와 이를 지원하는 사무국의 부서인 개발협력국(DCD: Development Cooperation Directorate)을 통하여 개도국의 발전문제를 다루고 있다.
OECD는 세계은행이나 UN산하 기구들처럼 개도국에 직접 유무상 원조를 제공하지는 않는다. 그 대신 OECD는 다자간 기구 및 선진국들의 각종 양자간 기구에 의해서 집행되는 원조의 효과성을 제고하기 위해 통계수집, 자료 분석, 우수 사례보급, 원조효과를 높이기 위한 지침개발 등을 통해 원조사업 개선의 이론화를 추구한다. 즉, 복잡 다양한 원조와 관련된 경제적 사회적 현실에 대한 체계적 이해를 위한 분석틀을 제공하고 결과적으로 원조사업의 성과 개선을 위한 원칙(guideline)을 논리화하는데 주력하고 있다. 2005년 OECD가 발표한 빠리선언(Paris Declaration)은 이러한 활동의 결정체이며 이후 DAC는 빠리선언서에서 제시한 기준에 따라 원조사업의 효과성을 높이기 위한 노력을 계속하고 있다.
그러므로 OECD에서는 원조라고 하는 대개도국 지원사업과 활동 그 자체를 분석 대상으로 하여 문제를 파악하고 개선을 모색하기 위한 일반론적 혹은 총론적 정책지침을 개발하는데 중점을 두고 있는 반면, 부문(sector)별 사업과 활동에 대해서는 빈곤, 여성, 농업, 발전능력개발(capacity development) 등 시급성이 인정되는 몇몇 예시적인 영역에서만 현재 사례연구나 지침개발 등이 일부 이루어진 상황이다.
교육과 밀접히 연관되는 발전능력개발과 관련하여서도 개도국에 있어서 발전의 동기와 기반을 이루는 체제와 제도, 동기적 측면(incentive)을 보다 강조하면서, 교육과 훈련을 통한 지식과 기술의 습득은 그 자체로는 충분하지 않으며 발전을 위한 하나의 하위요소로 간주한다. 이러한 점에서 OECD는 교육과 인적자원(human resources)개발을 중시하는 세계은행 등과는 다소 상이한 모습을 보이고 있다. 그러나 이와 같이 원조라고 하는 국제사회의 경제적 사회적 정치적 현상을 객관화하여 분석하고 정책결정자들에게 원조에 대한 이해와 실천의 틀을 제공하려는 접근방법은 정책개발의 지식과 경험의 공유기구로서의 OECD 본연의 기능에 충실한 것으로 볼 수 있다.
이글은 이와 같이 ODA에 대한 총론적 분석 중심의 DAC활동과 교육ODA 정책개발의 연계성을 모색하는데 목적을 둔다. 이를 위하여 세 가지 측면에서 살펴보기로 한다.
첫째는 최근 OECD 개발원조위원회(DAC)의 업무의 근간을 이루는 2005년 빠리선언과 후속 진행상황 및 가장 최근의 ODA 관련 정책논의인 2008년 8월 아프리카 가나공화국의 수도 아크라(Accra)에서 개최된 고위급 회의의 결론과 향후계획에 대해 서술한다.
둘째는 ODA 관련활동의 배경을 이루는 OECD의 대외관계 즉 비회원국 관계에 대한 정책을 살펴보고, 특히 최근 개도국이면서도 세계경제에 중요한 영향을 미치는 신흥경제대국으로 부상하고 있는 중국, 인도, 브라질, 동남아지역 등과의 관계강화사업(Enhanced Engagement)의 성격과 의미에 대해서 설명한다.
셋째는 OECD 교육부문의 사업과 활동들을 비회원국 대외관계확대 및 교육ODA와의 연계가능성 측면에서 살펴보고, 마지막으로 OECD의 ODA논의가 우리나라의 교육ODA 정책개발에 갖는 시사점 및 우리나라 교육개발경험이 OECD에서 이루어지고 있는 ODA 관련 논의의 발전에 기여하는 방안을 모색한다.
II. OECD와 ODA
1. 원조효과성(Aid Effectiveness) 논의
OECD가 주도한 파리 선언은 원조의 효과성을 높이기 위한 국제적 로드맵의 결정판이라고 할 수 있다. 2005년 3월2일 공여국, 피원조국, 원조관련 국제기구 등이 공동으로 발표한 선언문은 원조의 효과성을 높이기 위한 5개의 원칙을 제시한 위에 12개의 추진상황 확인지표(indicators)를 작성하였다. 이후 OECD는 파리선언의 이행상황을 주기적으로 평가하는 보고서를 발표하고 있다. 파리선언의 체제와 내용은 원조 효율성과 효과성을 확보하기 위한 강력한 기제(mechanism)로서 원조 관련행위주체들에게 실천을 요청하고 있다.
<그림 1. 원조효과성 피라미드>
출처: http://www.oecd.org/dataoecd/39/58/39218438.pdf
그림1은 원조효과성을 확보하기 위한 OECD 접근방법의 논리적 구조를 보여주고 있다. 이것은 지난 수십년간 이루어진 원조의 성공과 실패의 경험으로부터 도출한 원칙으로서 무엇보다도 먼저 원조를 통하여 발전을 이루고자하는 강력한 의지가 있어야함을 수원국의 주체의식(ownership)으로 강조하고, 이어서 공여국과 수원국간의 공조, 그리고 공여국 상호간의 조화를 핵심원칙으로 설정하고 있다. 그리고 원조는 결과지향적으로 관리되어야하며, 결과에 대해서는 공여국뿐 아니라 수원국도 공동 책임을 가지고 있음을 명시하고 있다.
빠리선언의 이행에 대한 관찰과 평가와 더불어 원조공여국들의 성공적 사례에 대한 동료검토(peer review)들을 통하여 도출한 지침들은 보다 실무적이다. 예를 들면, 원조를 통한 개발협력에 대한 입법적 근거마련, 단기목표의 장기목표 위협방지, 원조의 집행, 효과측정에도 재원 투자, 책임감 있는 고위급 개발협력자 확보, 원조의 일관성과 지속성 확보, 현장담당자의 책임성 강조, 수원국 원조전달기구의 개혁, 원조대상국, 지원분야, 지원사업의 축소와 집중, 수원국의 책임성 및 보상기제 확보, 그리고 원조관련종사자의 자질 향상을 제시하였다.
빠리선언의 실천을 주제로 OECD는 공여국과 수원국, 국제기구 등의 고위급 원조정책 관련자들의 총회를 주기적으로 개최하여왔으며 최근 우리나라의 외교통상부도 참여한 제3차 고위급포럼(High Level Forum: HLM)이 2008년 9월 2-4일간 아프리카 가나의 수도 아크라(Accra)에서 소집되었다. 회의 후 참석자들은 아크라 실천의제(Accra Agenda for Action: AAA)를 채택하여 원조 효과성을 위한 각 나라들과 국제기구의 행동지침을 설정하였는바 AAA는 빠리선언의 재확인적인 성격을 보여준다. 예를 들면 수원국의 주체의식(ownership), 공여국 원조지원의 예측가능성(predictability), 수원국의 체제 활용, 수원국에 의한 목표설정, 원조조건배제(untying), 원조의 파편화(fragmentation)지양, 투명성 등을 강조하고 있다.
2. OECD의 ODA 업무체제
OECD는 30개 회원국이 경제규모에 따라 분담금을 제공하여 직원수 2,100여명의 사무국을 설치하여 운영되는 국제기구이다. 각 회원국은 상주대표부를 설치하고 대사 및 직원들을 주재시키고 있다. OECD는 의결기구와 집행기구로 구성된다. 대표부 대사들로 구성된 이사회(Council)가 의사결정기구(단, 의장은 사무총장)이고 이사회 산하에 개발원조위원회(Development Assistanace Committee)를 포함한 29개의 위원회가 구성되어있어 회원국 정부인사 및 관련전문가가 참여하여 의결을 수행한다. 집행기구인 사무국은 사업계획과 예산을 각 위원회의 의사결정을 거쳐 수행한다. 사무국에는 개발협력국(Development Cooperation Directorate)을 포함하여 11개의 국단위 부서가 설치되어있으며 교육부문은 중요성을 인정받아 2002년 고용, 노동, 사회국(DELSA: Directorate for Employment, Labor and Social Affairs)에서 독립하여 교육국이 설치되었다.
<그림 2 OECD의 ODA관련 조직>
그러므로 ODA와 관련된 의결기구는 DAC이며 집행조직은 DCD이다. 그러나 한편 사무차장 소속의 방계조직으로 비회원국협력센터(Center for Cooperation with Non-members; CCNM), 개발센터(Development Center) 및 토의기구 형식의 아프리카관련 모임들이 있다. 간략히 서술하면 개발센터에는 회원국, 비회원국, 관련국제기구가 참여하고 있으며 원조의 효과성제고에 집중하는 개발원조위원회와 개발협력국에 개도국의 발전문제를 광범위한 이론적 현실적 차원에서 분석하고 전망자료발간 및 정책개발을 수행하고 있다. 비회원국협력센터는 각 위원회 및 사무국부서들의 활동과 사업에 비회원국들을 연계시키고 참여를 권장하며 비회원국참여에 수반되는 이사회 의결, 비용 부과 등의 행정적 업무를 수행한다.
III. OECD의 비회원국관계
OECD와 비회원국간의 관계는 반드시 ODA 차원에서만 이루어지는 것이 아니며 모든 경제 및 사회 정책영역에서 이루어지고 있다. 원칙적으로 회원과 비회원여부를 떠나 경제발전을 추구하는 모든 국가들을 포괄하는 차원에서 OECD 정책공론의 장을 개방한다. 개도국들은 이러한 선진국들이 선도하는 공론의 장에 참여함으로써 얻을 수 있는 구체적 편익을 분석하고 이에 따라 자발적으로 참여하며 참여관찰비, 사업분담금 등 비용을 스스로 부담한다.
<그림3. 오이시디의 ODA관련 업무흐름>
출처: http://www.oecd.org/ccnm
그림3은 OECD의 비회원국 관계는 이사회, 위원회, 사무국 모두가 관여하는 OECD 전체차원의 과제임을 보여준다. 이사회는 비회원국관계의 전략적 방향을 정하며 25개 각 위원회는 비회원국 참여를 적극적으로 모색하고 사무국은 비회원국과 관련된 분석과 정책을 개발하고 있다. 이러한 과정을 통하여 신규가입국이 등장하게 된다. 2007년 제시된 중국, 인도, 브라질, 인도네시아, 남아공화국과의 관계강화사업(Enhanced Engagement)전략도 이러한 과정을 통하여 이루어진 것이다.
1. 글로벌 관계(Global Relations)
OECD는 1961년 출범 당시부터 이미 비회원국을 의식하고 있었다. OECD 협약 제1조는 회원국들이 자신들의 건전한 경제성장(sound economic expansion)뿐 아니라 비회원국들의 경제개발과정을 통하여 건전 성장이 이루어지도록 공헌하여야함을 명문화하고 있다. 한편 동 협약 제12조는 이를 위하여 비회원국들과의 대화통로를 확보하고 관계를 유지하며 OECD의 활동에 비회원국을 적극적으로 초청하도록 규정하고 있다.
OECD와 비회원국간의 관계 일반적인 방식과 구체적 사업을 통한 방식으로 나누어진다. 일반적으로는 개도국들은 OECD를 구성하는 각 위원회와 산하 전문가토의그룹 등에 관찰국(observer) 내지 참여국(participants)으로 참석하여 회원국과 대등하게 토의에 참여하고, 자료와 정보를 입수하며, OECD의 각종 국제적 기준형성(rule making)과정에 영향을 미치는 방식으로 형성된다. 이들 비회원국의 참여는 경비(fee)분담을 전제로 하므로 통상적인 ODA개념에 비추어본 지식전수나 기술지원과는 유형을 달리한다. 그러나 시각을 달리하여보면 개도국들에게 비용감면이나 면제를 부여하지 않음으로써 오히려 OECD가 강조하는 ODA의 중요한 원칙의 하나인 주인의식(ownership)에 입각한 적극적이고 책임있는 참여를 유도하는 OECD의 특징이라고 할 수 있다.
한편 OECD는 Global Forum, 지역특화사업(Regional Approaches), 국가특화사업(Country Programs)을 통하여 개도국을 포함한 비회원국들과의 관계를 형성해가고 있다. 주기적으로 개최되는 Global Forum은 농업, 경쟁, 개발, 교육, 기업지배구조(corporate governance), 투자, 지식경제, 지속가능발전, 조세, 교역을 주제로 각 해당위원회가 매2년 정도의 주기로 정기적으로 주관하여 비회원국의 참여를 촉진하는 기제이다. 지역특화사업은 아프리카, 아시아, 중앙 및 동부유럽, 코카사스 및 중앙아시아, 중남미, 중동 및 북아프리카, 남동유럽지역을 대상으로 정책개발, 정보공유, 참여주체 형성, 비교 연구 등의 사업을 수행하고 있다. OECD의 회원국들은 APEC, 라틴계열, 구동구권 등의 정치적 및 지역적 연고에 따라 이들 지역특화사업을 지원하고 보호하는 양상을 보이고 있다. 예를 들어 스페인, 포르투갈 등은 중동과 북아프리카지역특화사업을 지원하며 우리나라, 호주, 일본 등 APEC권 국가들은 아시아에 관련된 지역특화사업을 지지하고 있다.
2. 관계강화사업(Enhanced Engagement)
OECD의 관계강화사업(Enhanced Engagement)은 중국, 인도, 인도네시아, 브라질, 남아공을 지명하여 이들 5개 비회원국을 OECD의 제반 사업에 참여시키는 것을 목표로 한다. 2007년 MCM1)에서는 향후 회원국 가입가능성까지 염두에 두고 현재 개도국 단계에 있는 이들 중요 신흥경제국들과 OECD의 전반적인 협력관계 강화를 모색할 것을 결정하였다. 이들 5개국 이외에도 OECD가 전략적으로 우선시하여야할 지역경제로서 동남아시아를 지적하고 사무국으로 하여금 관계강화를 모색하도록 하였다.
이러한 결정은 이전까지 단편적으로 이루어져온 이들 개도국들의 OECD 사업 및 활동 참여를 보다 더 적극적으로 확대하고 이를 OECD가 우선적으로 추구해야할 과제로 공식적으로 확정하기로 한 것을 의미한다. 이러한 결정에 따라 OECD의 각 위원회와 사무국 부서들은 사업계획 수립에 있어서 관계강화대상국의 참여를 모색하고 있다.
특히 MCM에서 장차 회권국으로 가입할 가능성을 염두에 두고 이들 개도국들과 관계강화를 추진하기로 한 것은 이전까지 선진국클럽이라는 이미지(rich men's club)를 유지해온 OECD의 암묵적 입장에 비추어 볼 때 상당한 변화를 시사한다. 그러나 MCM에서는 공식적으로는 민주주의와 시장경제, 인권 등 OECD가 지지해온 정치경제적 가치와 이들 신흥경제대국들의 현실적 상황에 대해서는 아무런 언급이 없었다. OECD의 가치관을 양보해가면서까지 이들 개도국들을 회원으로 가입시킬 것인가에 대해서는 직접적인 논의는 일단 회피한 것으로 볼 수 있다. 이와 같이 관계강화사업의 등장 배경에는 향후 오시시디의 정체성을 둘러싼 논란의 가능성을 인지하면서도 신흥 개도국들과 협력을 모색하지 않을 수 없다는 사정이 숨겨져 있다.
세계화가 OECD의 이러한 변화를 초래한 가장 큰 원인이다. 경제가 세계화됨에 따라 이들 신흥경제대국들이 갖는 영향력은 급속히 증대하였다. 이로 인하여 OECD국가들만의 협력으로는 투자, 교역, 조세, 경쟁 등 국제관계에서 제반 경제행위의 질서와 기준을 설정하고 지켜가는 것이 어려워지고 있다. 그러므로 OECD는 요청자(demandeur)의 입장에서 이들 신흥경제대국들에게 원활한 세계경제의 운영(smooth functioning of world economy)을 위해서 OECD의 기준과 질서를 토론을 통해 형성하고 이를 준수하는데 동참하기를 요구하고 있다.
그러나 관계강화추구에 있어서 가장 큰 딜렘마는 이들 관계강화대상국들이 OECD에 대해서 기대하는 바와 OECD가 이들에게서 기대하는 바가 반드시 일치하지는 않는다는 것이다. 예를 들어 투자, 세제, 규제, 무역 등 핵심적인 경제영역에서 선진국의 자유경제체제인 OECD의 기준을 수용하는 것이 반드시 이들 국가의 현시점에서의 경제적 이익에 부합하지 않을 수도 있다.
대부분의 경우 개도국들은 OECD와의 관계강화를 통하여 자국의 경제 및 사회개발에 도움을 얻을 수 있기를 기대한다. OECD가 선진국의 정책개발기구라는 점에서 우수한 정책과 제도의 운영방법을 습득하며 관련된 정책 경험과 자료를 지원받고자하는 것이다. 지나친 단순화의 문제가 있기는 하지만 세계 경제를 우선시하는 OECD의 입장과 자국의 경제 개발을 우선시하는 개도국간의 입장의 차이로 해석할 수 있다.
관계강화 사업 분야를 선정함에 있어서 이 같은 OECD와 대상국들 간의 입장과 요구의 차이를 조화시키기 위해 대외관계위원회와 사무국은 이른바 상향식 우선순위와 하향식 우선순위를 설정하고 이를 관계강화대상 개도국들의 필요와 요구를 반영하여 신축적으로 조화시켜야한다는 논의를 진행 중이다. 즉, 각 위원회들과 사무국 부서들이 요청하는 사업들의 순위가 상향식 우선순위이며, 대외관계위원회가 OECD의 목적과 기능에 비추어 필요하다고 간주하는 사업들의 순위가 하향식 우선순위이다. 한편 관계강화대상국 자신들도 OECD에의 참여를 통하여 발전시키기를 기대하는 사업들의 우선순위를 가지고 있다.
이들 세 방향의 순위들은 사업에 따라 일치하기도 하고 그렇지 않기도 하다. 현재 이러한 세 방향의 우선순위를 적절히 배합하는 이른바 유연성(flexibility)을 고려하여 OECD의 제한된 예산을 배정하기 위한 논의가 이루어지고 있다. 특히 논란이 되는 것은 교육과 사회관련 정책들의 경우이다. 남아공화국, 동남아지역 개도국들은 이들을 우선시하지만 세계경제 운영이라는 OECD의 기본적 목표에 비추어 볼 때 경제관련 사업에 의해 순위에서 뒤쳐지며(crowding-out), 대신 교육, 사회, 보건정책 등의 사업들은 자발적 기여금을 재원으로 하는 방안이 모색되고 있다.
IV. OECD의 교육정책논의 동향과 Global Relations
1. OECD 교육부문 조직
교육국에서는 회원국이 공동으로 직면하고 있는 교육 정책 현안에 대해 논의하고 해결책을 공동으로 모색하며, 우수사례를 상호 공유하는 것을 주된 목적으로 하고 있다. 따라서 OECD 교육국의 정책논의와 추진사업은 주로 회원국의 정책 환경을 반영한 것으로서 주요논의 동향도 회원국들이 직면하고 있는 이슈에 집중되어 있다. 그러나 OECD교육국에서도 글로벌 전략(global relations strategy)을 통해 비회원국과의 협력 강화를 위한 다양한 방안을 추진하고 있다. OECD 교육부문의 조직 및 정책 논의동향과 추진방식을 대략적으로 소개한 후 비회원국과의 협력이라는 측면에서 살펴보기로 한다.
<그림 4. OECD 교육국 조직 구조>
|
|
Director Barbara Ischinger |
| ||||||
|
|
| |||||||
|
Deputy Director Bernard Hugonnier | ||||||||
|
|
| |||||||
|
|
|
|
|
| ||||
|
교육훈련정책과 Education and Training Policy Division Abrar Hasan |
|
지표분석과 Indicators and Analysis Division Andreas Schleicher | ||||||
|
|
|
| ||||||
|
교육경영기반시설과 Ed. Management and Infrastructure Division Richard Yelland |
|
교육연구혁신센터 Centre for Educational Research and Innovation Dirk van Damme | ||||||
|
|
|
|
| |||||
|
비회원국협력과 Programme for Co-operation with Non-member Economies Ian Whitman |
운영지원과 Directorate Support Unit Sue Lindsay | |||||||
OECD의 교육관련 정책논의들은 그 성격에 따라 여러 개의 의사결정조직으로 나뉘어져 토의되고 권고안이 도출되며, 사업의 추진과 결과의 모니터링도 각각의 의사결정조직에 의해 이루어지고 있다. 우선 가장 기본이 되는 의사결정조직은 교육정책위원회(Education Policy Committee)로서 회원국 정부의 정책담당자들이 주로 참여하고 있다. 현재 교육정책위원회에는 OECD 회원국외에 칠레, 에스토니아, 이스라엘, 슬로베니아, 러시아가 옵저버 국가로 참여하고 있다. 중국에 대해서도 옵저버로 초청하고 있으나, 중국은 아직 정기적으로 옵저버로 참여하고 있지는 않다.
교육정책위원회에서 다루는 정책영역은 유아교육보육(ECEC)에서부터 초․중등교육, 고등교육, 평생학습 등 교육과 인적자원 관련 모든 영역을 포괄하고 있다. 아울러, 논의의 초점은 주로 정책적인 관점에서 문제점을 진단․분석하고 정책 권고안을 도출하는데 집중하고 있다. 2007년부터는 교육국 내의 다른 의사결정조직과의 관계에서 교육정책위원회의 기능과 역할이 강화되었다. 그 이유는 교육국의 여러 의사결정조직에 의해 추진되는 사업들의 전체적인 일관성을 유지하는 한편, 사업간 조정을 통해 중복을 방지하고 효율성을 강화하기 위한 것이다.
교육연구혁신센터(CERI : Centre for Educational Research and Innovation)는 교육국의 의사결정조직 가운데 가장 오래된 의사결정체로서 30개 회원국으로 구성되어 있으며, 옵저버 국가로는 현재 칠레와 이스라엘이 참여하고 있다. OECD 교육국은 확대 대상국인 에스토니아, 슬로베니아, 러시아에 대해서도 CERI에 옵저버로 참여하도록 초청하고 있다. CERI에서 다루는 정책영역도 교육정책위원회와 마찬가지로 전 영역에 걸쳐 있다. 따라서 종종 교육정책위원회와 CERI의 정책 영역이 보다 명확히 구분되어야 한다는 지적이 있다. 그러나 CERI는 교육정책위원회와 비교해 볼 때 정책 자체보다는 교육에 대한 연구와 혁신방안의 마련, 또는 보다 장기적인 관점에서 교육의 미래 전망 등에 초점을 두어 사업을 추진하고 있다.
국제학업성취도평가(PISA : Programme for International Student Assessment) 사업은 CERI에서 개발되어 독립한 의사결정조직으로, 만15세아를 대상으로 3년마다 성취도 평가를 실시하고 있다. 2009년에 실시할 PISA 2009에는 OECD 회원국 30개국 모두와 비회원국 37개국2)을 포함하여 총67개국이 참여하고 있어, 참가국의 측면에서는 교육국의 의사결정조직 중에서는 그 규모가 가장 크다.
교육시설사업(PEB : Programme on Educational Building)은 1971년 설치되었으며, 교육시설이 교육결과에 큰 영향을 미친다는 인식하에 교육시설에 대한 정책분석 및 연구와 교육시설의 기획 및 설계에 대한 우수사례와 경험의 상호교류 증진을 목적으로 하고 있다. 현재 OECD 회원국 중 12개 국가가 정회원으로 참여하고 있으며, 기타 회원국과 비회원국의 교육시설관련 기관들이 준회원으로 참여하고 있다.
고등교육기관관리사업(IMHE : Institutional Management in Higher Education)은 국가 또는 시스템 차원에서의 정책보다는 고등교육기관 내부의 거버넌스, 재정, 질 관리 등의 이슈에 집중하고 있다. 따라서 IMHE는 OECD 교육국내 다른 의사결정조직과는 다른 방식으로 구성되어 있다. 즉, IMHE는 회원국으로 구성되는 것이 아니라 회원국의 고등교육기관, 고등교육 관련 정부기관, 고등교육기관 연합체 등이 회원으로 참여하고 있다.
상기 5개의 의사결정조직 외에 교육정책위원회의 하위 의사결정조직으로 운영되고 있는 국제성인능력측정사업(PIAAC : Programme for International Assessment of Adult Competences)과 교육체제지표사업(INES : Indicators of Education Systems)이 있다3). PIAAC은 PISA 이후 16세부터 65세 성인들의 전반적인 능력과 직무요구분석을 통해 직무 현장에서 실제 필요로 하는 능력을 측정하기 위한 조사로서 2011년 본조사를 실시할 예정으로 도구개발, 예비조사 등을 실시하고 있다. PIAAC의 의사결정조직으로는 2007년 참가국이사회(Board of Participating Countries)가 설립되었다. INES는 교육통계 및 지표의 수집분석을 담당하고 있는 조직이다. 2008년 초 INES의 거번넌스를 개편하여 종전의 국가조정관회의, 전략관리그룹 등을 없애고, 작업반(Working Party)이 실질적인 의사결정기구로서의 기능을 수행하도록 하였다.
<그림 5. OECD 교육사업 의사결정조직>
|
|
|
|
Education Committee |
|
|
|
|
|
INES Advisory Group |
| |
|
|
|
|
|
|
| ||||||
|
Joint Session of EC and CERI | |||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
| ||||||||
|
|
|
|
CERI Governing Board |
|
|
|
INES Working Party |
| |||
|
| |||||||||||
|
|
|
|
| ||||||||
|
OECD Council | |||||||||||
|
| |||||||||||
|
| |||||||||||
|
| |||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||||
|
|
|
|
|
| |||||||
|
|
|
PISA Governing Board |
|
|
|
|
Network(A) on System Level Info of Educational Structure, Policies & Practices |
| |||
|
|
| ||||||||||
|
|
| ||||||||||
|
|
|
| |||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
| ||||||||
|
|
|
|
PEB Governing Board |
|
|
|
|
|
Network(B) on Labor Market and Social Outcomes of Education |
| |
|
| |||||||||||
|
|
| ||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||
|
|
|
| |||||||||
|
|
|
|
IMHE Governing Board |
|
|
|
|
| |||
|
| |||||||||||
|
|
| ||||||||||
2. OECD 교육사업 동향
OECD 교육국의 정책논의는 유아교육에서부터 초중등, 고등교육, 평생학습 등 모든 영역의 교육정책을 다루고 있다. 아울러, 논의의 초점과 주요 관심 분야도 수월성의 제고에서부터 취약계층을 위한 정책 방안 등 형평성을 위한 정책을 모두 포함하고 있다. 그러나 이러한 모든 정책영역과 정책관심 분야가 동시에 추진되는 것은 아니며, 시기에 따라 그 강조하는 바가 조금씩 다르다. 물론 이러한 초점과 정책 관심의 변화는 정책 환경의 변화를 반영하기도 하며, 회원국이 직면하고 있는 도전과 과제에 따라 우선순위 조사에 따라 정해진다. 2000년대 이후 OECD 교육국의 주요 정책 관심 영역을 살펴보면 다음과 같다.
2001-2002년간 교육위원회의 기본목표는 교육지표의 개발 및 정책분석, 교수-학습의 질 향상, ICT의 효과적 활용을 위한 정책 개발, 모든 이를 위한 평생학습 보장, 평생학습의 기초 강화, 지식사회에 대응한 능력의 배양, 평생학습 증진을 위한 자원의 효과적 동원 및 활용이었다. 이러한 목표는 2004년 6대 전략목표를 수립할 때까지 그대로 유효하였으며, 교육국의 사업 추진에 대한 기본 방향으로서의 역할을 하였다.
OECD 교육국에서는 2005-2006년간 사업예산계획을 수립하기 위해 6대 전략목표를 설정하였다. 6대 전략목표는 2005-2006년 사업에서 뿐만 아니라 그 이후 사업에서도 그대로 적용되었다. OECD 교육국이 중점을 두고 추진한 6대 전략목표는 ⅰ) 평생학습의 진흥 및 다른 사회․경제 정책과의 연계 강화, ⅱ) 학습의 성과 평가 및 개선, ⅲ) 교수의 질 향상, ⅳ) 세계경제에서의 고등교육의 재검토, ⅴ) 교육을 통한 사회통합, ⅵ) 교육을 위한 새로운 미래 형성이었다.
2009년 이후 OECD 교육국에서 중점을 두어 추진할 사업 방향은 중기전략(medium term strategy)4)을 통해 엿볼 수 있다. 중기전략은 직접적으로는 2009-10년간 사업예산계획을 수립하기 위한 것이나, 회원국들이 향후 5년 내에 다루어야 할 주요 이슈와 과제들을 회원국을 대상으로 한 우선순위 조사를 통해 선정한 것으로서 OECD 교육국의 전체적인 사업방향을 가늠해 볼 수 있다. 중기전략으로는 크게 교수-학습의 효과성 제고, 기술격차의 해소, 고등교육의 질과 적실성 제고, 사회이동과 통합교육(inclusive education)의 증진의 네 가지가 회원국의 우선순위 조사를 통해 선정되었다.
교수-학습의 효과성 제고는 교사 연수, 능력개발 및 교사의 질, 교육과정과 교수법의 혁신, 효과성을 제고하기 위한 거버넌스, 교육의 효율성과 효과성의 측정 등을 포함한다. 기술격차 해소는 인구학적 변화가 노동시장에 주는 시사점, 인구구조와 사회계층 구성의 변화에 대한 교육시스템과 정책의 대응, 고숙련 전문인력의 수요 등에 초점을 맞추고 있다. 고등교육의 질과 적실성 제고는 고등교육 분야가 직면하고 있는 이슈로서 세계화의 도전, 고등교육의 변화하는 역할과 지배구조(governance)에의 시사점, 지역, 국가, 세계 노동시장에서의 고등교육의 관계 등을 반영하고 있다. 사회이동과 통합교육은 시스템 차원에서 사회 이동의 증진을 위한 교육의 역할, 교육시스템의 사회적 목표, 교육 자원과 성과의 분포, 각기 다른 연령과 단계에 대한 정책적 개입의 효과성 등을 다루고, 대상 집단으로는 이민자와 기타 취약집단을 포함하고 있다.
OECD 교육국에는 여러 개의 의사결정조직이 있고, 주요 논의 초점도 시대에 따라 다르지만 사업을 추진하는 방식은 몇 가지로 범주화하여 볼 수 있다. 첫째는 주제검토(thematic review)로서 이슈화되고 있는 특정 정책 현안에 대해 분석하고 정책 권고를 도출하는 것이다. 예를 들어, 평생학습, 교원정책, 고등교육 등에 대해 개념적․분석적 연구를 하고, 사업에 참여하는 개별 국가의 사례를 분석하여 국가별 정책권고(country note)를 도출하고 이러한 것들을 종합하여 최종 보고서(comparative report)를 내는 형식으로 진행된다.
둘째는 교육 정책논의의 기초가 되는 각종 지표와 통계를 새로 개발하고 수집․분석하는 사업이다. 국제적으로 비교 가능한 지표를 공신력 있는 기관에서 제공한다는 차원에서 그 중요성이 인정되고 있다. 교육지표 및 통계 관련 업무는 INES의 주요 기능으로서 가장 대표적인 것으로서 OECD에서 매년 발간하는 OECD교육통계(Education at a Glance)가 있다. 이는 유네스코, OECD, 유럽연합이 공동으로 조사하는 표준화된 교육 통계를 기초로 OECD에서 재가공한 것이다. INES에서는 매년 수집하는 기존 통계 외에도 새롭게 대두되는 정책 논의에 필요한 지표의 개발에도 역점을 두고 있다.
셋째는 평가 사업으로서 넓은 의미의 통계지표 수집분석에 포함된다고 볼 수 있으나, 그 중요성과 사업 규모가 크므로 별도로 설명할 필요가 있다. 대표적인 평가사업은 PISA이며, PIAAC과 고등교육학습성과평가(AHELO : Assessment of Higher Education Learning Outcomes)도 이 범주의 사업 추진 방식에 속한다. OECD는 문화적․언어적 특성을 반영한 평가도구를 개발하여 사업 참여국들의 능력수준을 객관적 지표로서 나타내 주는 기능을 하고 있다.
넷째는 국가검토(national review)로서 회원국의 교육정책에 대해 다른 회원국들이 제3자의 객관적인 입장에서 분석하고 개선을 위한 권고안을 도출하는 동료검토(peer review)의 방식으로 진행되고 있다. 국가검토는 검토대상이 되는 해당국의 교육정책 전반을 모두 다루는 경우도 있고 해당국의 정책현안이 되고 있는 특정 주제에 한정하여 검토하는 경우도 있다. 교육국에서 추진하는 국가검토는 경제정책국에서 추진하는 경제검토와는 달리 회원국의 의무사항은 아니고, 회원국 또는 비회원국의 필요에 따라 자발적인 경비부담에 따라 진행되고 있다.
최근 교육국에서는 이러한 국가검토를 일정한 주기에 따라 의무적으로 실시하자는 의견을 제안하였다. 이에 대한 회원국들의 의견은 서로 엇갈려 의견의 일치를 보지는 못하였다. 일부 국가에서는 주기적 동료검토가 새로운 가치를 창출할 수 있으며 필요하다는 의견을 제시한 반면, 다른 국가에서는 비용편익의 측면에서 검토해 보아야 하며, 현재의 주제검토가 보다 효과적이라고 지적하였다. 아울러, 주기적 동료검토를 추진하는 경우에도 예비조사(pilot)를 실시하여 그 효과를 신중히 평가해 보아야 한다고 지적이 있었다.
OECD 교육국의 주요 논의 동향 및 사업 추진 방식을 교육 ODA와 비회원국의 참여라는 관점에서 시사점과 문제점을 동시에 찾아 볼 수 있다. 우선 교육국 의사결정조직의 논의주제와 관련하여 교육 ODA는 명시적으로 포함되어 있지 않을 뿐만 아니라 회원국들의 관심대상과도 상당한 거리가 있다. OECD 교육국의 논의 주제들은 비회원국에서도 중요한 이슈들로서 그 자체에는 큰 차이가 없어 보인다. 예를 들어, 교수학습의 질 제고, 기술격차 해소 등의 주제는 비회원국에서도 중요한 이슈들이다. 다만, 회원국과 비회원국에서 중점을 두는 분야나 수준은 동일하지 않을 것이다. 즉, 회원국과 비회원국은 경제 사회적인 발달단계가 다르고, 교육시스템 또한 그 처한 여건이 다르므로 해결해야 할 정책과제도 상이하다. 따라서 회원국의 정책이슈를 중심으로 한 정책논의와 정책권고가 비회원국에도 그대로 적용되기에는 한계가 있다.
사업의 추진방식과 관련하여 옵저버국가 등 그동안 OECD사업에 정기적으로 참여하였던 비회원국들은 사업 추진방식에 관계없이 대부분의 사업에 참여하고 있다. 그러나 옵저버국가 등으로 OECD와의 일정한 연계가 구축되어 있지 않은 비회원국은 주로 국가검토의 방식을 통해 OECD 교육사업에 참여한다. 비회원국은 자국의 교육정책에 대한 진단과 정책권고 도출을 위해 OECD의 전문성을 이용하고 있는 것이다. 즉, 비회원국은 국가검토를 통해 비회원국의 교육정책 전반 또는 특별히 이슈가 되고 있는 제한된 범위의 교육정책에 대하여 OECD의 전문성과 노하우를 활용하여 진단을 받고 개선방안에 대해 컨설팅을 받고 있다. 최근 국가검토를 받은 비회원국으로는 터키, 카자흐스탄, 도미니카 공화국 등이 있다. 이러한 국가검토는 대부분 해당국의 자발적인 기여금(voluntary contributions)의 형식으로 필요한 재원을 확보하고 있다.
3. 각 교육사업의 Global Relations 및 비회원국 협력현황
OECD는 교육사업과 관련하여 ODA를 명시적으로 의도하고 있지는 않지만 글로벌 전략(global relations strategy)을 통해 비회원국의 참여를 확대하려고 노력하고 있다. 이에 따라 OECD교육국 내에서는 비회원국협력과(Programme for Co-operation with Non-member Economies)를 설치하여 비회원국과의 협력 강화와 관련한 창구 역할을 수행하고 있다. 아울러 각각의 개별 의사결정조직에서도 글로벌 전략을 수립하여 비회원국과의 협력 확대를 위해 노력하고 있다. OECD 교육국에서 비회원국과의 협력 강화의 목적은 크게 두 가지 차원으로 나누어 볼 수 있다. 첫째는 비회원국의 역량개발(capacity building)을 지원하는 것이고, 둘째는 OECD에서 논의되었던 우수사례(best practices) 등을 다른 회원국에게 전파하는 것이다.
OECD PartⅠ5) 예산의 1% 정도만이 교육에 배분되고 있으며, 따라서 비회원국 협력 사업에 사용될 수 있는 PartⅠ 예산은 매우 한정되어 있다. PartⅠ 예산으로는 1명의 정규직원이 비회원국협력과에 고용되어 있다. 이는 비회원국과의 협력에 대한 교육정책위원회나 이사회의 우선순위 평가가 낮은 것을 의미한다. 그러나 비회원국의 경우에는 OECD 교육 사업을 높이 평가하며, 이에 따라 사업 참여에 대한 수요는 높은 편이다. 아무튼 PartⅠ 예산이 부족하기 때문에 비회원국과의 협력 사업은 별도의 재원이 확보되지 않는 한 추진되기 힘들다. 예를 들어, 전략적 차원에서 특정 국가와의 협력을 강화할 필요가 있다고 하더라도 회원국이나 비회원국 또는 관련 국제기구의 재정 기여가 없으면 현실적으로 사업을 추진하기 힘든 실정이다. 교육국내의 비회원국과의 협력 사업은 대부분 해당 비회원국으로부터의 자발적인 기여금의 형태로 추진되고 있다.
비회원국 협력 사업은 크게 두 가지 부분으로 나눌 수 있다. 첫째는 특정 국가를 대상으로 하는 사업으로서, 확대 및 관계강화 대상국인 브라질, 인도, 인도네시아, 남아공 및 동남아 국가들을 OECD의 사업에 참여하도록 유도하는 것이다. 둘째는 글로벌 포럼으로서 이는 보다 많은 비회원국들이 OECD의 사업에 참여할 수 있도록 하는 채널로서의 기능을 한다. 글로벌 포럼은 사업 분야별로 개최되고 있는데 교육에 관한 글로벌 포럼(Global Forum on Education)은 제1차 회의가 2005년 칠레에서 “글로벌 경제에서의 교육의 도전”이라는 주제로 개최되었다. 제2차 글로벌 포럼은 2008년 도미니카공화국에서 “교육시스템의 효과성 제고”라는 주제로 개최되었으며, 특히 교수, 교사 및 혁신에 중점을 두었다.
CERI의 글로벌 전략은 비회원국의 참여 방식으로 몇 가지 유형을 제시하고 있다. 우선 비회원국은 글로벌 포럼이나 다른 확대 사업과 같이 비회원국이 참여할 수 있는 특정 사업에 참여할 수 있다. 둘째, ad hoc 옵저버, 정규 옵저버 또는 정회원(full member)으로 공식 회의에 직접 참여할 수 있다. CERI는 PartⅡ 프로그램이기 때문에 비회원국도 정회원으로 참여할 수 있도록 제도적으로는 열려 있으나, 현재 정회원의 지위를 가지고 참여하는 비회원국은 아직 없다.
아울러, CERI 글로벌 전략은 비회원국이 CERI 사업에 참여할 수 있는 조건을 제시하고 있다. 교육훈련 시스템의 개선을 위해 지식의 생산, 유통, 적용을 위한 체계의 개발에 기여하는 정도와 지식기반을 강화하기 위해 OECD 사업에 참여하는 정도가 중요한 요건이다. 비회원국이 CERI 사업에 참여하는 절차는 하나의 회원국의 제안과 다른 회원국의 동의를 거쳐 정규 옵저버 지위를 부여하는 것을 논의할 수 있으며, 운영이사회(Governing Board)에서 이견이 없으면 해당국의 전반적인 평가를 실시하며 기준을 충족한다고 판단되면 정규 옵저버로 참여할 수 있다. 정회원은 최소 2년간 정규 옵저버로 활동한 국가를 대상으로 하나의 회원국의 제안과 다른 회원국의 동의로 안건이 성립되며, 운영이사회에서 반대가 없으면 정회원의 자격을 취득할 수 있다. IMHE의 경우도 비슷한 글로벌 전략을 가지고 있으며, 비회원국은 정회원, 정규 옵저버, ad hoc 옵저버의 형태로 참여할 수 있다. IMHE에서 2년마다 개최하는 총회(General Conference)는 모든 비회원국에 개방되어 있다.
통계지표 개발이나 평가와 같이 정책논의가 주 임무가 아닌 의사결정조직에 대한 비회원국의 참여는 보다 유연한 기준에 의해 가능하며, 다른 의사결정조직보다 훨씬 많은 수의 비회원국이 참여하고 있다. 이러한 사업에의 비회원국의 참여는 비회원국의 입장에서도 긍정적인 측면이 있을 뿐만 아니라 회원국의 입장에서도 많은 장점이 있다. 즉 보다 많은 국가가 통계지표나 평가 사업에 참여하게 될 경우 국제적 비교가능성을 향상시킬 수 있다. PISA, PIAAC, INES 등에 많은 비회원국이 참여하고 있으나, 이들 비회원국이 회원국과 동일한 지위와 권한을 가지고 참여하는 것은 아니다.
PISA에는 가장 많은 비회원국이 참여하고 있다. PISA 2006년의 경우 27개의 비회원국이 참여하였는데, PISA 2009에는 37개의 비회원국이 참여하고 있다. 현재 비회원국은 PISA에 조사참여자(survey participant)의 지위로 참여하고 있다. 즉, 정회원으로서 PISA의 운영이사회에 참여할 수는 없고 ad hoc 옵저버로서 PISA 운영이사회에 초청될 수 있을 뿐이다. 이러한 지위는 비회원국으로 하여금 PISA에 관련된 모든 자료 및 문서에 접근할 수 있도록 하고, PISA 운영이사회에 참여하여 토론도 할 수 있도록 하나, 옵저버들은 투표권한이 없으며, 투표권은 OECD 회원국가만 행사할 수 있다.
비회원국들은 PISA 조사에 참여함으로써 자신들의 교육시스템의 성과와 질을 국제적 기준에 의해 비교할 수 있으며, 이에 대한 대가로서 PISA 실행에 필요한 추가적인 비용(marginal cost)과 사무국의 추가 비용을 부담하여야 한다. 일부 회원국들은 PISA에 장기간 참여한 점과 사업 참여에 필요한 기술적․재정적 능력을 갖추었다는 점을 들어 PISA 이사회에 정회원으로 참여할 수 있기를 희망한다.
PIAAC도 PISA에서와 마찬가지로 비회원국은 사업에 참여할 수 있으나 그 권한은 제한적이다. 회원국들은 국제적 비교가능성의 제고와 전체 비용의 분담을 통해 회원국이 부담해야 할 비용을 줄인다는 측면에서 비회원국의 참여를 권장하고 있다. PIAAC의 글로벌 전략에서 비회원국의 PIAAC 참여 방식을 세 가지 유형으로 나누고 있다. 우선은 정회원으로 참여하는 것으로 비회원국은 참가국이사회(Board of Participating Countries)에 참여하여 조사 도구의 개발과 실행에 대한 토론과 의사결정에 참여할 수 있다. 그러나 사업 및 예산계획과 예산 분담방식 등에 대한 사항은 OECD 이사회에 의해 결정된다6). 두 번째는 정규 옵저버로서 도구의 개발과 실행에는 참여하지만 의사결정권한은 없는 것이다. 세 번째는 조사 참여자이다. 조사 참여자들은 OECD 사무국이나 참가국이사회와 직접적인 접촉은 없으며, PIAAC을 실행하는 국제계약자와의 계약에 의해 조사에만 참여하는 것이다. 다만 이들 국가들도 조사를 이행하기 위한 기술적․질적인 기준과 절차를 충족하여야 한다.
비회원국이 어떤 형태이든지 PIAAC 사업에 참여하기 위해서는 기술적 요건을 갖추어야 한다. 우선 비회원국은 복잡한 가구조사를 실행하는데 필요한 국가 수준의 인프라를 갖추고 있어야 한다. 특히 PISA와 같은 대규모 국제조사에의 참여 여부가 판단의 기준이 된다. 둘째 비회원국은 비용과 조사 일정의 측면에서 조사의 결과에 부정적인 영향을 미치지 않고 실행할 수 있는 능력을 갖추고 있어야 한다. 마지막으로 조사에 소요되는 비용을 부담할 수 있는 준비도와 재정능력도 기준이 된다.
교육통계의 수집 분석을 주 임무로 하는 INES도 교육정책위원회나 CERI와 구분되는 비회원국의 사업 참여 기준을 가지고 있다. 비회원국의 INES 참여는 해당 비회원국이 기술적인 사항, 주로 INES에서 필요로 하는 통계지표를 수집하고 통계 사업에 기여할 수 있는 능력을 가지고 있느냐에 따라 결정된다. 이를 위해 해당국의 통계 역량에 대한 평가와 OECD의 개념, 정의, 방법론에 따라 국제적으로 비교가능한 데이터를 수집할 수 있는 능력이 있느냐에 대한 기술적 검토(technical review)를 실시하게 된다.
기술적인 조건 외에도 OECD 국가에서 유학하고 있는 학생수 등 OECD 전체 교육 시스템에 대한 해당국의 참여 정도, 해당국의 경제와 OECD 국가 경제와의 연계 정도, 해당국의 교육시스템이 국제적으로 우수한지 여부, 기존 OECD 사업에의 참여정도 등과 같이 해당국의 참여로부터 상호 이익을 받을 수 있는 사항이 있는지 등도 고려된다.
OECD 교육국의 글로벌 전략을 교육 ODA의 관점에서 시사점들 살펴 볼 필요가 있다. 우선 각 회의체에서는 글로벌 전략을 수립하여 비회원국의 참여 유형, 참여기준, 절차 등을 정하고 있다. 회의체의 성격에 따라 비회원국의 허용 범위에 다소 차이는 있으나, 대부분의 회의체에서 비회원국의 참여를 중요한 목표로 설정하고 있다. 그러나 비회원국이 참여하도록 하는 적극적인 유인책은 아직 개발하지 않고 있으며 비회원국의 참여 여부를 결정하는 기준에서도 비회원국이 처한 여건을 고려하기 보다는 회원국의 이해관계를 우선적으로 고려하는 경향이 있다. 예를 들어, 비회원국의 참여로 회원국에 미치는 부정적인 영향은 없는지, 비회원국의 참여가 회원국에는 어떤 혜택을 가지고 오는지 등을 고려하고 있다.
비회원국의 참여 유형으로는 대부분의 PartⅡ 프로그램에서 정회원, 정규 옵저버, ad hoc 옵저버를 상정하고 있다. 비회원국도 정회원으로 참여할 수 있도록 제도상으로는 열려있지만, 실제 정회원으로 참여하고 있는 비회원국은 없다. 비회원국에서 OECD사업에 참여하는 가장 전형적인 방법은 각종 의사결정조직과 사업에 옵저버로 참여하는 것이다.
V. OECD ODA 논의와 한국교 육ODA 정책의 과제
1. OECD 교육사업과 한국교육ODA의 연계 모색
위에서 살펴본 바와 같이 교육국은 OECD 전체 차원의 Global Relations 및 관계강화사업 취지에 따라 대부분 개도국들인 비회원국을 각종 사업에 참여시키고는 있으나 ODA차원의 사업개념과 실천 수준까지 나아가고 있지는 않다. OECD가 기본적으로 원조기구가 아닌 이상 당연한 한계라고 할 수도 있다. 그러나 OECD가 설립 당시부터 세계경제 및 공동번영의 차원에서 비회원국에 대한 관심을 표명하여왔으며 개발위원회를 설치하여 개발원조의 효과성제고를 중시하여온 측면에 비추어볼 때 현행 교육부문의 회원국 이해관계위주의 사업구도에는 개선의 여지(gap)가 있다. 더욱이 교육부문은 인력의 양성과 배분 활용을 다루고 있으므로 개도국이 관심을 가질 만한 사업의 개발여지가 크다.
대외원조위원회(DAC)와 개발협력국(DCD)의 원조효과성을 높이기 위한 일반론적 분석과 논의를 사무국의 각 부서와 연계시키는 고리가 사업부문별 우수사례(best practice)의 개발이다. 이러한 점에서 볼 때 교육, 훈련, 과학기술, 지식경제(knowledge economy)는 우리나라가 주도적으로 참여하여 독특하게 기여할 수 있는 주제들이다. 우리나라의 경제, 사회, 교육훈련, 과학기술의 발전 과정은 아직 오이시디 회원국들에게 구체적으로 알려져 있지 않다. World Bank 등 개발기구에 비해 OECD는 선진국 위주이며 유럽 국가들이 주도하고 있는 특성상 한국의 발전과정에 대한 분석과 이해가 낮은 것(under-represent)으로 보인다. 개도국에서 선진국으로 진입한 유일한 나라라는 인식은 OECD 회원국들에게 깊이 각인되어있으나 구체적으로 어떤 정책과 과정을 통하여 이뤄졌는지에 대해서는 분석과 논의가 부족하다. 그동안 우리나라는 OECD로부터 선진 정책을 배우고자하는 입장이 우세하였고 한국의 개발정책이 OECD에 제공될 수 있다는 측면에 대해서는 상대적으로 관심이 적었기 때문이라고 할 수 있다. 앞으로 한국이 개도국과 선진국을 연계하는 입장에서 OECD의 ODA논의에 있어서 기존의 틀을 넘어서서 창조적으로 기여할 여지가 크다. 특히 우리나라의 발전 사례들 중 교육, 훈련, 과학기술 부문은 원조효과성 제고와 관련하여 의미있는 자료가 될 수 있다.
이러한 점에서 볼 때 2010년 우리나라가 DAC 회원국으로 가입하게 되면 집중적으로 노력을 기울여야할 과제는 원조의 규모 확대도 물론이거니와 한국의 성공적 개발사례를 연구 분석하여 OECD에 제공하는 것이다. OECD에서는 PISA를 위시한 교육사업과 경제성장을 뒷받침한 과학기술개발영역에서 이룩한 성과로 인하여 우리나라에 대한 관심이 대단히 높다. 한국 교육ODA발전을 위해서 이러한 여건을 충분히 활용할 수 있어야 한다. 우리나라 교육학계는 OECD교육국의 제반 연구 사업에 적극적으로 참여하여왔으나 OECD개발원조위원회와 개발협력국은 교육 관련 사업에 참여할 수 있는 또 다른 지평을 제공한다. OECD의 ODA 논의에 참여하기 위해 한국 교육ODA는 학교교육과 직업훈련에 치중해온 전통에서 벗어나 과학기술, 보건, 사회개발, 공공부문 등 다양한 부문에서의 인력양성 문제로 한국교육ODA의 관심영역을 확대해야할 필요가 있다.
2. 원조효과성 제고와 한국교육 ODA의 과제
OECD의 ODA논의는 절차적 일반론 중심으로 공여국의 시각에서 본 원조효과성 제고를 위한 정책지침개발에 논의의 초점이 맞추어져있다. 다자간 국제기구에서 다양한 사업을 대상으로 공통적 개선원칙을 모색하는 경우 이러한 일반론적 추상화는 불가피한 면이 있다. 그러나 실천상의 문제는 이러한 일반론적 개선 지침을 교육 등의 구체적 사업부문과 실제 집행과정에서 어떻게 적용하며, 어떻게 그 효과를 측정할 수 있는가에 모아진다. 이러한 문제의식을 바탕으로 그간의 OECD의 원조효과성 논의 및 관련 정책권고에 비추어 우리나라의 교육ODA발전을 위한 시사점을 모색하기로 한다.
2008년 DAC는 우리나라의 ODA에 대한 특별동료검토보고서(peer review)를 작성하였다. 이는 2010년 가입을 목표로 우리나라가 스스로 요청하여 이루어진 것으로서 한국ODA개선을 위한 중요한 권고사항들을 포함하고 있다. 예를 들면 원조정책에 관한 기본적 입법의 필요성, 이원화된 원조담당 정부체제의 단일화, 무상공여 비율의 확대, 원조효과성 제고, 조건부 공여배제(untying), 인도주의적 지원 개선 등이다. 이에 대하여 한국정부는 GNI대비 ODA규모 확대(2015년 0.25%목표)계획 및 OECD 권고사항의 이행에 더하여 불과 한 세대 만에 개도국에서 선진공여국으로 발전한 한국적 개발경험을 반영한 ODA정책을 모색하려는 정부차원의 노력을 설명하고 있다.
이러한 상황에 비추어 볼 때 교육부문ODA의 현황 및 발전방안에 대한 검토는 원조효과성과의 연계성 제고에 집중하여 이루어질 필요가 있을 듯하다. 원조효과성 제고는 원조정책 전체를 관류하는 핵심코드로서 부문별 원조정책에도 그대로 적용되어야하기 때문이다. 이러한 관점에서 볼 때 한국교육ODA 논의의 발전을 위해서는 두 가지 측면의 문제의식에 대한 해답이 모색되어야한다. 첫째 문제는 한국교육ODA가 원조의 효과성 제고에 어떻게 기여할 수 있을 것인가와 둘째는 한국교육ODA자체의 원조효과성을 높이기 위해 무엇을 어떻게 개선할 것인가이다. 먼저 이와 관련하여 한국교육ODA의 현황과 문제점을 살펴볼 필요가 있다.
초중등을 위주로 한국교육에 대한 국제사회의 긍정적인 평가는 두 측면에서 이루어지고 있다. 하나는 TIMSS, PISA, 올림피아드 등 각종 국제학력평가에서 한국학생들이 최고수준을 차지하고 있는 사실이고, 다른 하나는 교육이 인력의 양성을 통하여 한국의 유례없는 성공적 경제성장에 크게 기여하였다는 인식이다. 그러나 한국교육체제가 우수하고 성과가 높으므로 한국의 교육을 이제 개도국에 자랑스럽게 수출할 수 있게 되었다는 식의 인식은 교육ODA의 발전에 도움이 되지 못한다. 오히려 한국의 교육발전 경험은 개도국에 그대로 이식될 수는 없다는 자각이 전제되어야한다. 이러한 인식을 바탕으로 한국교육의 양적 질적 성장과정에 대한 객관적 분석과 보편적 요인에 대한 이해가 축적되어야한다.
이러한 한국교육발전에 대한 이론화로부터 한국교육ODA의 목적에 대한 명확한 정의가 가능하다. 한국교육ODA는 수원국의 교육발전이라는 목표를 넘어서서 교육발전이 경제적 사회적 성과를 갖도록 하는데까지 인식의 영역을 넓혀야한다. 단순히 학교시설이나 설비를 제공하거나 교육기관 운영방법을 전수하거나 교육정책수립을 위한 지식을 이전하는 것만으로는 원조의 효과성 확인에 충분하지 않다. 개발연대 한국의 교육이 경제와 사회의 성장에 어떠한 경로를 통하여 어떠한 영향을 미쳤는지에 대해 보다 많은 경험적 자료와 실제적 설명의 기록이 축적되어있어야 한다.
교육이 개도국의 발전에 미치는 영향은 산업인력을 양성하여 제공하는데 그치지 않는다. 원조효과성 측면에서 더욱 중요한 것은 교육을 통하여 이루어지는 개발에의 의지와 운영능력배양(capacity building)이다. 오이시디의 원조효과성 논의에서 개발을 지향하는 주인의식(ownership)을 가장 우선시하고 있다. 교육이 경제성장에 미치는 영향과 관련한 논의에서 추론 이상의 경험적 분석이 이루어지지 않고 있는 부분이 바로 교육과 개발지향적 주인의식 형성과정과의 관계이다. 한국교육과 경제사회의 발전과정에서 교육이 개발지향적 주인의식에 미친 영향을 분석함으로써 원조효과성 제고 논의에서 교육ODA의 중요성을 확인시킬 수 있다.
원조효과성 제고을 위한 5개 원칙 중에서 주인의식 다음으로 지적하고 있는 것이 수원국과의 공조(alignment)이다. 공여국이 수원국 측에서 요구하는 바와 수원국이 보유하고 있는 체제(system)를 존중하고 활용할 때 원조효과성을 기대할 수 있다. 공여국이 보유한 우월한 제도와 사업을 일방적으로 수원국에서 시행하는 것은 성과를 가져오기 어렵다는 경험에서 얻은 인식이다. 이러한 깨달음을 한국교육개발이 이룬 성과에 지나치게 집착하는 경우 간과하기 쉽다.
한국교육ODA에 있어서 수원국과의 공조강화를 위해서는 우선 상대국가의 교육부문에 대한 지역연구차원의 이해와 분석자료가 축적되어 있어야 한다. 수원국 상대방의 교육현실과 문제에 대한 불충분한 이해 위에 수립된 시설설비 지원사업이나 연수사업은 현실과 유리된 채 효과를 거두기 어렵다. 종래 외교와 재정경제관련 부처에 의해 이루어져온 개도국 교육지원사업에 대한 우리나라 교육학계의 전문적 지원능력을 키워야할 것이다. 이제부터라도 한국교육ODA발전을 주제로 비교교육학과 지역연구, 교육사회학, 교육역사학 등 관련 학문분야의 학제적 연구를 지원하여야한다. ODA의 총액 규모를 확대하는데 있어서 이와 같은 한국교육ODA의 원조효과성 제고를 위한 R&D성격의 지원이 반드시 포함되어야 한다.
원조공여국간 조율의 중요성은 한국교육ODA 체제에 대해서도 시사하는 바가 크다. 한국교육ODA의 목적이 명확히 선언되고 있지 않기 때문에 연수, 시설설비지원, 지식과 기술지원 등 많은 사업들이 여러 관련기관에 의해 단편적으로 때로는 중복적으로 수행되는 상황이 지속되고 있다. 교육ODA의 제한된 자원과 정보가 효과적으로 사용되지 못하고 있는 것이다. DAC의 한국ODA 분석에서 지적되고 있는 원조관련기관의 미흡한 협력관계가 교육부분에서도 존재하고 있는 것이다. 오이시디는 세계적인 추세임을 들어 한 국가내 원조관련 공공기관의 단일화를 권고하고 있는바 교육부문에서도 단일 기관을 설립하거나, 최소한 네트워크를 형성하고 교육ODA 중심기관(hub)을 육성하는 방안이 필요할 것이다.
한국교육ODA에 있어서 다른 원조 공여 주체들이 교육부문에서 어떻게 무엇을 하고 있는지에 대한 현황 파악은 다소 이루어지고 있으나 이들과의 협력과 조율은 극히 미진하다. 특히 양자관계로 이루어지는 원조의 경우에 사실상 조율이 이루어지기 쉽지 않으므로 다자기구를 배경으로 오이디시가 주도하여 공여주체 간의 조율을 강조하고 있는 것이다. 이러한 측면에서 볼 때 한국교육ODA의 발전을 위해서는 양자관계보다는 OECD, 세계은행, UNESCO를 비롯한 유엔 산하기구들, ADB 등 다자관계를 적극적으로 활용하는 것이 필요하다. 교육ODA에 있어서 양자관계에 비하여 다자관계에서는 보다 높은 수준의 보편성 내지 공통성이 요구된다. 한국의 교육ODA는 교육수출 등 한국교육의 우수성을 강조하는 자국중심주의에서 벗어나 다자관계를 통하여 검증된 보편성과 유효성을 가져야한다.
<표 1. 원조효과성과 한국교육ODA>
|
1. 주인의식 |
한국교육ODA는 수원국의 개발을 향한 주인의식형성에 어떻게 기여할 수 있는가. | |
|
2. 연계
|
수원국의 요구 |
한국교육ODA 사업들은 수원국의 요구를 이해하고 부응하도록 기획되고 있는가 |
|
수원국의 체제 |
한국교육ODA는 수원국의 체제와 내재적 지식을 어떻게 활용하고 있는가 | |
|
3. 조율
|
공여주체간 조율 |
한국교육ODA는 다른 공여국가들과 협력하고 있는가 |
|
원조절차 간소화 |
한국교육ODA의 집행절차는 다른 공여국과 기관에 비해 효율적인가 | |
|
관련 정보공유 |
한국교육ODA는 국내외 ODA관련기관들과 정보를 공유하고 있는가 | |
|
4. 결과지향 |
한국교육ODA의 결과를 어떻게 파악 평가할 수 있는가 | |
|
5. 공동책임 |
한국교육ODA는 수원국과의 공동책임원칙을 추구하는가 | |
표 1은 위와 같은 논의를 바탕으로 OECD의 원조효과성 제고원칙에 비추어 본 한국교육ODA의 자기 평가과제를 요약하고 있다. 표에서 제기된 자기점검 사항들은 완결이 있을 수 없는 진행형이다. 한국교육의 성취 측면에만 치중하여 교육수출을 기대하는 일부의 논의에 대하여 개도국을 고려하는 교육ODA로서의 성공을 위한 중요한 시각을 제공하고 있다.
VI. 맺는 말
OECD는 ODA수행기구가 아니다. ODA에 관한 일종의 Think Tank 라고 할 수 있다. 원조공여국들의 입장에서 어떻게하여야 원조를 효과적, 효율적으로 수행하여 성과를 낼 수 있는가를 분석하고, 원조의 원칙을 세우고, 원조정책을 동료평가하며, 성공사례를 개발하여 공유하는 일에 노력을 집중하고 있다. 개도국에서 선진국으로 발전한 우리나라는 이제 우리의 경제성장을 바탕으로 ODA규모를 확대하고, 우리의 개발경험을 살려서 국제개발공동체에 적극적으로 기여하고자하고 있다. 이러한 시점에서 과거 50여년에 걸친 선진 원조공여국들의 성공과 실패의 경험에서 도출한 OECD의 ODA논의와 원칙들은 우리나라의 ODA발전을 위하여 대단히 소중하다.
우리나라는 OECD ODA정책개발의 수혜를 받는 한편, OECD의 ODA논의발전을 위해 적극적으로 기여할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다. 우리나라의 OECD ODA에 대한 기여는 수원개도국에서 공여선진국으로 탈바꿈한 아시아국가라는 특성에서 찾을 수 있다. 한국ODA의 양적 확대는 그 자체로도 중요한 국가적 의무이지만 한국의 개발경험이라는 질적 내용으로써 보완될 때 의미가 배가된다. 최근 OECD의 ODA논의에 있어서도 원조의 일반적 원칙과 추상적 지침을 특정한 개발사례를 통하여 구체화(operationalize)하여 이해하고 성과를 확인하고자하는 요구가 늘고 있다. 이러한 상황에서 볼 때 우리나라가 적극적으로 구체적 개발사례를 제공하는 역할을 자임할 필요가 있다.
OECD는 그 이름이 나타내는 바처럼 경제협력과 개발을 위한 국제기구이다. 그러므로 교육은 교육 그 자체의 목적과 가치보다는 경제의 틀 안에서 다루어지는 경향이 농후하다. 그러나 바로 그렇기 때문에 한국교육ODA가 적극적으로 OECD의 ODA논의에 참여해야할 이유가 드러난다. 과거와 현재 한국의 교육개발이 인력의 양성과 지식의 창출을 통하여 어떻게 경제와 사회발전에 기여하였는가를 국제기구의 경제전문가들에게 입증할 기회와 책임이 한국교육계에 부여되기 때문이다. OECD가 제공하는 ODA의 일반원칙은 한국교육ODA의 발전을 위한 준거틀이 된다. 이에 상응하여 한국교육ODA는 개발의 성공과 실패 사례를 제공함으로써 OECD의 원조관련 논의 구체화에 기여할 수 있을 것이다.
참고문헌
OECD Website, http://www.oecd.org/maindepartment/
국무총리실(2007), 『대외원조개선종합대책』 http://www.odakorea.go.kr/ 자료실
김기석 외(2006), 국제교육지원모범사업의 발굴 및 지원체제연구, 한국교육개발원, 수탁연구 CR 2006-73.
유성상 외(2006), 국제교육지원전략보고서, 한국교육개발원 수탁연구, CR 2006-72.
정봉근 외 (2006), OECD 교육부문 협력연구사업 참여 실태 분석, 한국교육개발원 연구보고서 RR 2006-27.
1) Ministerial Council Meeting의 약어로서 일년에 일회 회원국의 각료가 참석하여 이사회를 개최하는 바 오이시디의 최고의사결정 기구이다. 주식회사에 비유하자면 주주총회에 해당한다고 할 수 있다.
2) PISA에는 대부분 국가 단위에서 참여하지만 국가 내 일부 지역도 참여할 수 있으며, 이에 따라 홍콩, 상해 등이 참여하고 있다.
3) 교육정책위원회, CERI, PISA, IMHE, PEB 등 5개의 의사결정조직은 이사회(Council)에 직접 보고하는 Level 1 조직이며, 교육정책위원회에 보고하는 의사결정조직은 Level 2 조직으로 구분된다.
4) Medium Term Strategy for OECD's Work on Education, OECD 회의 자료(2007)
5) OECD의 예산은 회원국이 경제규모에 따라 납부하는 분담금으로 조성된 Part I 예산과 사업별 자발적 기여금(VC: Voluntary Contribution) 및 사업참여국에 분담시키는 Part II 로 구성된다.
6) PIAAC 정회원이 예산에 대한 결정권한을 행사하는 것에 대해서는 회원국가간 이견이 있다. 일부 국가에서는 예산에 관한 사항은 OECD 회원국만 참여하는 예산위원회와 이사회에 의해 결정되기 때문에 PIAAC 참가국이사회에서는 의사결정권한을 주어도 된다는 입장이고, 일부 국가는 참가국이사회에서도 예산에 대한 의사결정권한을 주어서는 안 된다는 입장이다.
